詹承豫《光明日报》（2016年06月15日15版）

【成果发布】

当前，雾霾治理存在三点突出问题：过度依赖政府，未能形成多元共治格局；过多采用临时性、应急性治理机制，缺乏可持续治理；过于分散和各自为战，制度缺乏稳定的正向激励。治理过程面临五个关键难点：治理主体意愿不一致，难持续；治理手段不经济，难推广；治理与经济发展，难兼顾；治理目标较模糊，难监督；治理制度不健全，难实施。

为解决以上问题和难点，达到持续有效的治理效果，须建立可持续的治理机制，从强化治理意愿入手，依托制度的可持续，保障经济的可持续，形成“中央主导、地方负责、区域联动、企业主动、社会监督、全民参与”的多元协同治理局面。

组建中央及地方大气污染防治协调机构，强化治理意愿

组建“国家大气污染防治委员会”，负责分析大气污染防治形势、设定大气污染防治目标、完善法律法规标准、统筹预算投入与支出、促进重点区域治理协调、提出雾霾治理的重大政策、落实监督考核等。地方参照中央设立由地方党政一把手主持、参与的防治委员会，京津冀、长三角等重点区域设置相应的区域协调委员会。

各级“大气污染防治委员会”应吸纳一定比例的专家、NGO、媒体及公众代表参加。这样既可公开治理进程，又对治理行为形成监督，营造良性互动氛围，实现治理进度可视化。

分段治理，科学设定治理目标

在科学论证的基础上，由“国家大气污染防治委员会”提出总体治理目标，并公布年度、五年、十年等阶段治理目标。一方面彰显治理雾霾的信心与决心，另一方面与社会形成良性互动，凝聚合力治理雾霾。

在总体治理目标和阶段治理目标指引下，细化区域治理目标和各个治理主体的责任目标，通过签订“大气污染防治责任书”等形式落实各治理主体责任，对未能履行防治责任的主体公布并追究责任。通过目标设定本身激励各个治理主体完成治理目标，同时落实治理行为监督依据，有效衡量治理进展。

有重点有步骤地推进分级治理，保障经济可持续

对大气污染行为进行科学分析，制定和实施分级治理制度。根据涉及主体规模、污染严重程度等因素进行分级，在保障治理效果的前提下，最大限度地保障民生和最小限度地影响经济。

对涉及主体规模小，污染严重的行为及污染源，要严明执法，坚决取缔。如散煤污染、重型柴油车污染，小企业、小作坊超标排放等问题，一旦发现依法给予重罚，坚决淘汰落后产能。

对涉及面较大，污染较严重的行为及污染源，如发电、供暖、机动车排放等行为，采取分级标准，制定阶段实施目标，积极引导企业改造技术、升级工艺、降低排放，并在规定期限内达到排放目标。

对于涉及面大，单体污染不大但整体排放量较高的污染行为及企业，积极树立污染控制好、技术升级成功的个体及企业典型案例，通过奖励其减排行为和技术升级，引导并扩大其示范效应，指导同类主体开展技术改造及工艺升级工作。

稳定政府治污预算，引导社会投入，促进治理行为可持续

稳定政府的污染治理预算，并向社会公布大气污染治理预算。设立大气污染防治专项资金，并完善专项资金使用及监管制度。通过政策积极引导企业投入，增强企业环保技术升级及改造的主动性。

完善环境保护税、环境污染罚款等制度及资金的使用机制，建议中央统筹、以省为单位将这些税费资金自动投入地方环境保护专项资金，激发环保治理行为的积极性。

引导激励企业自主投入环保治理，通过相应的税收减免和政府补贴政策，促进企业主动进行环保技术改造及减排投入。通过多层次资本市场引导，比如低息贷款等形式，鼓励支持环保做得好的企业形成竞争优势，实现治理与发展并举。

加大科学技术研发力度，促进科技成果转化

加大雾霾治理的科技研发投入，在大气污染防治专项资金中设立专门科技研发及成果转化经费，引导风险投资等社会资本进入雾霾治理科研及成果转化领域。

重点关注低成本可推广的技术发掘和转化。尽快降低雾霾治理成本，大力推广低成本治理技术及工具，通过资本市场力量，积极推进先进治理手段的产业化、市场化。

构建雾霾治理科研机构的合作网络，增强协同创新。建立雾霾治理技术合作平台，将污染治理企业的技术需求与雾霾治理科研机构的科研能力有机结合，建立有效合作网络及沟通渠道，提升科技创新针对性及成果转化速度。

增强区域合作及社会协同，推进多元共治格局

对于京津冀、长三角等重点区域设置相应的大气污染防治协调委员会，应细化区域协同机制，以总量控制为手段，完善付费机制，明确成本收益对等的平衡机制，落实区域间合作治理、协同治理。

建立社会立体监督体系，在强化政府监督的基础上，引导NGO、媒体、公众等主体积极发挥监督作用，将舆论监督压力直接延伸至地方政府及部门、污染企业等主体，通过治理效果公开化，促进持续、有效的治理。

明确社会主体的角色定位，各司其职。其中NGO大力开展宣传及公众培训，引导减排行为及环保习惯养成；媒体积极发挥宣传教育、舆论监督作用，营造环保文化氛围；公众积极参与社会立体监督，完善自我约束等。

（詹承豫，作者单位：中国政法大学政治与公共管理学院）

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