主讲人：中国人民大学行政管理学系主任 毛寿龙 教授

时间：2006年4月12日（星期三)

本讲座将首先介绍一下IAPP（制度分析与公共政策）的基本分析框架，并以此框架来分析中国行政改革过去20多年和未来20多年的基本问题，以及新一届政府自2003年以来的行政改革举措。

IAPP是制度分析与公共政策的英文Institutional Analysis and Public Policy的首字母缩写。它由操作分析、集体分析和制度分析三个层次组成。在操作层次上主要是分析行政改革的技术含义，集体层次上分析行政改革中各个的相对力量变化关系及其可能存在的问题，制度分析则着眼于集体层次的问题探索制度层次意义上的解决方法。有关IAPP分析框架的详细内容可以到网站上去看。

我的这次讲座将以IAPP为分析框架，来分析两个方面的行政改革问题：一是分析政府规模、政府组织结构、行政区划与行政层级、政府人事改革、新一届政府的基本施政原则等基本行政改革问题。

二是分析2003年以来的新一届政府的行政改革举措，并讨论因此而隐含的理论和实践问题，如宏观调控问题，国有资产管理体制问题，市场监管问题，政府职能转变问题，科学民主决策问题，全面推行依法行政问题，接受人民监督问题，加强政风建设和公务员队伍建设问题，加强廉政建设和反腐败斗争问题，以及行政审批和问责风暴等问题。

本讲座的核心是讨论政府管理的制度基础问题。

第一节 IAPP的分析方法

1.研究的角度

研究的角度：坐而论道，为公立学。公共学者的本行。

不是纯粹思考纯学术的问题，而是思考实际问题，梳理其中的理论，针对其实际面临的问题，在理论分析的基础上提出政策建议。

为公立政策，而不是为某个具体的领导人在当下的条件下提供可行的政策建议。后者是政治家的事情。

2.简单的分析框架

在三个层次上分析行政改革。任何改革，都有操作意义，还有集体效应；要解决集体意义上的问题，可以在制度上进行努力。

公共：个人选择（纯粹的个人选择和具有公共效应的个人选择）、集体选择（在相互关系中进行选择）与制度选择（超越个人着眼于公共的规则选择），三个层次上的分析和行动。

政策分析：是什么，应该是什么，可以采取什么行动。有什么困难。

操作层次，集体层次和制度层次（立宪分析）

分析的例子：

自由

操作意义上

集体意义上（策略层次上）

制度意义上

婚姻自由：

操作意义上，就是我爱上谁，就追求谁，喜欢谁就嫁给谁。婚姻资源按照魅力、美丽、能力等配置，资源高水平多，资源低水平低。但最终看意愿。

集体意义上，有比较：马文才比梁山伯权力大。一方压倒一方，强者有婚姻自由，弱者没有自由。问题：导致爱情悲剧。

制度意义：解决问题，设立立宪制度，自愿婚姻，男女平等，不可以强制。

政策建议：婚姻自由就是不可强制，不可以买卖。

新闻自由：

操作意义上，政府给与新闻自由，有很多好处，政策选择是：强化新闻监督。

集体意义上，新闻自由改变了不同力量的对比情况。谁权力大，谁就想着操纵新闻自由。结果，新闻自由往往有天然的倾向，走向新闻不自由。

制度意义上，确保新闻自由，不受权力支配。

规范政策建议：操作意义上选择新闻监督，导致反复无常；集体意义上选择新闻自由，往往是权力决定新闻自由；制度意义上确保新闻自由，关键是确保新闻自由的权利。

实证研究：政府为什么会选择新闻管制而不是鼓励新闻自由，关键是要为政策形成关键性的共识。没有新闻管制，很难形成共识的舆论。于是，不得不选择管制。

例子：新闻报道新闻联播排座次

操作意义上：存在老百姓不爱看新闻联播的问题。对策，根据重要性，而不是排名来安排报道秩序，有利于塑造政府领导人亲民形象。

集体意义上：这一改革，让人不知道谁是最大，导致权力等级秩序。

制度意义上：操作意义上的改革，需要制度意义上的改革来配套。现代政治秩序不是权力秩序，不需要排出座次，行政、立法和司法，社团，家庭，个人等，每一个人都在自己的位置上最大，是一个自由、平等的制度秩序关系，不是等级权力关系。

规范政策建议：在现有的制度框架内改革不会成功；改革要与制度变革相配套。

当前的实证政策建议：继续按照原来的方法排名出序。

自愿捐款：

操作意义上：每个人自愿捐款，自愿参加廉洁金帐户；自愿捐献工资给县修路；自愿捐款给灾区人民。

集体意义上：自愿的人，往往口头上自愿，实际上不敢不自愿。有集体的压力。尤其是当领导倡导，有组织进行捐款活动的时候。

制度意义上：要解决口头上自愿实际上不敢不自愿，要确保个人，包括公务员的基本权利，权利不可以通过行政决定随意变更，侵害。

政策建议：不允许行政上简单变更公务员基本权益，自由是制度意义上的，而不是集体意义上的。

为什么禁止卖淫：如果自愿行不行

操作意义上，每个人都可以有权处置自己的身体。

集体意义上，谁要有人自愿卖淫，就可能出现强制自愿的情况。

制度意义上，政府要禁止强制卖淫，因为政府很难区分自愿还是强制

规范政策建议：

实证分析：政策分析，政府都会倾向于禁止卖淫。并且这有助于政府的道德基础。毕竟谁都不愿意自己的女儿，自己亲近的人去干这一行当。

两种秩序理论：

权力秩序与制度秩序

3.今天晚上的话题：

老生常谈的话题：过去、现在与未来行政改革的基本理论与实际问题

最近若干年的实际主题：新一届政府行政改革的若干核心问题，其中的理论与实践分析

核心是，探讨中国行政改革的具体问题，基本政策，与理论原则，过去的成就，现在的做法，未来的实践趋势与理论原则。

从操作，集体与制度三个层次进行分析，着重探索集体意义上的问题，并提出制度层次上的政策建议。

第二节 宏观背景条件下的行政改革基本问题：过去的和将来的，以及理论探讨的

主要探索政府规模问题，组织结构问题，行政区划问题，政府人事问题。

顺便总结新一届政府施政原则的改革效应。

一、政府规模

政府规模一直是中国的大问题。精兵简政，说的就是政府规模问题。2003年没有涉及精简政府规模问题，主要是微调。

政府规模涉及多个指标：

财政指标：从实证比较来看，中国的财政规模是GDP的20％左右，最近下降了，18％以下，大约是六分之一。发达国家一般在40－60％左右，中国政府的财政规模并不大。从规范标准来看，15－20％经济发展最快，自由度比较高。歪打正着。再增加20％社会保障，20％医疗保障等，就达到了发达国家的水平。但经济会因此而降低发展速度。

人员指标：中国政府官员数量很少，与国际上相比。当然统计指标不一致。但即使仔细计算，中国官员的数量也并不是过多。主要是农村人口多，官员数量相对较少。公共服务部门，卫生部门和社会保障部门官员少。国有企业人口多，但未计算在内。对此，规范指标还没有。

中国政府官员规模小，原因是中国的经济发展水平使得公共服务水平低，转移支付水平低，尤其是农村的水平低。即使是警察服务，在农村，基本上是自我完成的。所以，中国警察的数量也低。人均医生数低，人均教师数，律师数，等都低，自然人均官员数也低。

组织指标：中国政府中央下属部级机构有七八十个，国务院名义上政府序列机构有28个，实际上加起来也不少。与世界各国相比，太多，各国一般是10－20个，俄罗斯最近是15个。目前，市场监管部门普遍升格，还有很大的压力来成立煤炭部，包括出租车原来由地方城市管理的，国家也在介入。组织规模扩大的压力大。

关键是，全国人大，检察院，法院，社团，事业单位，社会领域，甚至是企业等，很多职能，还在由政府承担。政府职能没有转变到位，其他部门没有承担应有的职责，政府部门的机构自然而然地就设得很多。

二、组织结构问题

从技术角度来看，中央政府一个总理，带10－20个内阁部长，最有效率。所以，中国的政府部门太多，远远多于组织效率需要。各级政府的规模也应该差不多。尤其是区域性的省政府。当然，市政府结构可以多样化。

进一步精简机构需要解决的问题：

人代会承担立法任务，精简国务院法制办，以及各个部门的立法任务。

司法机构强化对行政部门的司法监督行政执法权相对独立，完善其独立的执法地位。减少政府对执法部门的监管职能。

国有企业管理部门的改革已经逐步完成，但还有很多国有企业需要管理。减少政府的经营性资产的管理职能。

公共服务部门缺乏政治性，可以精简合并，通过政事分开，政社分开，来精简公共服务部门。从而减少内阁级的部委数量。

这需要进一步的人代会改革和司法改革相配套。

但高层的官员数量并不会减少，还可能会增加。比如副部级的官员数量，全国人大的代表，只有是副部级专职的情况下，才能充分发挥其作用。聘用的专家，至少也应该是副部级以上，尤其是总理顾问，更应该如此。

还有很多官员，在其位行其政，不在其位谋其政。