九十年代中期国内学者翻译"MPA"时，有人主张将其翻译为"公共管理硕士"，也有人主张翻译为"公共行政管理硕士"，最后还是翻译为"公共管理硕士"。翻译的问题虽然解决了，但其中引出的另一些问题却值得我们思考：公共行政、公共管理、行政管理之间有无区别；公共管理的西文语境；"新公共管理"与"公共管理"的联系；治理与行政管理的区别；等等。结合对这些问题的思考，我主要谈以下四个方面的问题。

一、从"政府管理"向"公共管理"跨越的问题

1、20世纪80年代，中国学者对于上述问题的研究和争论，有一个基本的共识：将"行政管理"或"公共管理"的主体定位为政府，认为"行政管理"或"公共管理"是一种政府管理过程，是政府对社会事务与政府自身的管理。这种"政府管理"理念长期存在于中国社会，并居于主导地位，直到现在社会上还有相当一部分人认为一切社会公共事务只能由政府来实施。我们必须承认，政府对社会事务的管理是必须的，而且一直是主体；但我们也必须克服"政府管理"的观念，因为很多社会事务应该由NGO、中介组织去做。也就是说，在从"政府管理"向"公共管理"跨越的过程中，管理主体的外延应该较以前更大。

当然，要实现从"政府管理"向"公共管理"的跨越，不仅要有管理主体外延的扩大，更重要的是实现理念上的转变。一直以来，很多人只要遇到涉及公共利益的问题，无论这些问题是否应由政府解决，他们都会诉诸政府，寻求政府的帮助。这种理念是亟待转变的。

2、反思我国所进行的几次行政改革，我们就会发现，之所以会出现"精简-膨胀-再精简-再膨胀"的行政改革怪圈，主要是因为这几次改革都只停留在政府内部权力与利益的调整上，没有形成政府与社会的良性互动。真正的行政改革应发生在政府内部各机构之间以及政府与外部的利益变动中。目前，很多学者都主张实现"小政府，大社会"。其实，过分强调"小政府"是不合适的，而"有限政府"是比较恰当的，即承认政府的职能是有限的，但需要政府管理的地方政府一定要管好，政府规模一定要根据社会的需要，并不是政府越小就越好。

二、如何从利益视角来认识公共管理与公共政策的问题

1、我以前研究公共管理时很认同自己所下的定义："公共管理，即不以营利为目的，旨在增进与分配社会公共利益的调控活动。"经过实践探索，我现在做了一个大胆的修正，把其中的"社会公共利益"改为"社会利益"。我认为这是我思想上的一个进步。因为"公共利益"虽然是公共管理维护的核心部分，但仅维护公共利益是不够的，还应该包括组织利益和个人利益。因为"公共利益"有别于"社会利益"，"社会利益"应该包括具有社会分享性的公共利益、具有组织共享性的组织利益和具有私人独享性的个人利益。

这里的"社会"具有相对性和层次性。国家是一个社会，各个省、各个社区对于当地人来说也是一个社会，因而公共利益也是相对的，既具有多元性又具有统一性，不同地区的公共利益有各自的特点，但这些公共利益也统一在全社会的利益中。同时，我们也不能忽视不同社会层面上社会利益间的冲突，如何协调好这些不同层面的社会利益十分重要。

2、"公共政策"就是规范和约束旨在增进和分配社会公共利益的调控活动的行为规范。公共管理的主要手段就是大量公共政策的制定和执行。从利益调控的角度看，公共政策和公共管理具有同一性，公共管理学和公共政策学是一码事。

目前，学术界对公共管理的研究主要从制度、权力、价值、非制度规范和技术等角度进行，而我对公共管理和公共政策的研究是从利益层面展开的，我称之为"利益政策学"。需要指出的是，研究可以从多个层面展开，几个方面可以相互补充，相辅相成。

前些年，当我提到"利益"这个概念时，我的很多朋友都不理解。因为很多人对"利益"这一概念都存在误解，认为"利益"都是不好的东西，一个追求利益的人也绝不是什么好人。其实，在马克思的经典著作中对利益的论述是很多的。仅在"马恩选集"的前几卷中就有三百多处关于"利益"的论述。例如，"思想一旦离开了利益就要出丑"，"联系公民社会的是利益"等等，这说明在马克思恩格斯那里，利益问题是占有很重要的地位的。实际上，任何一个制度设计及其实行都可以看成是一定的利益分配方案或形式，一旦利益关系发生改变，或企图寻找新的利益分配方案时，就会发生制度变迁。我们在制定公共政策时应以公共利益为核心，同时对其他方面的利益也不要忽视。

三、公共管理与公共政策研究中的方法论问题

在政策的研究和制定中要注意方法论的问题。在先前的计划经济体制环境中，我们常采取"非此即彼"的极端思维方法。我并不主张完全否定"非此即彼"的方法，而是承认一定条件下（原则性问题上）的 "非此即彼"，但同时也要注重"亦此亦彼"的思维，换句话说，我们在政策的研究和制定上要坚持原则性和灵活性的统一。

另外，在研究中应注意考察文化因素。我以前忽略了这一点：任何一种理论的研究，政策的制定，不管从哪个角度出发，都要考虑到文化因素的作用，要看制度适不适合在这种文化下运行。一种制度在其他地方可能运行得很好，但换到另一种文化环境下就可能"水土不服"。例如，中国传统文化中的"官本位"和"权力至上"观念，会对政府的改革产生负面的效应，从而不利于中国公共管理的良好发展。

四、从"政府管理"向"公共管理"转变的具体方式

有了理论和政策，下一步就是如何实施的问题了。我主张采用渐进的方式：改革应该"放权、还权"，但是在"放权、还权"的过程中，不可操之过急。一些部门所掌握的权力对其部门来说没有或少有利益，于是这些部门一下子把权力推向社会，而社会上却没有相关的载体来承担这些权力，结果出现了"权力真空"，导致社会的不稳定。一些非营利组织也积极要求政府放权，但这些组织自身却不具备承接这种权力的能力，这也会产生负面效应。我认为政府应该培植和促进第三部门的发展，使社会上出现能够接收政府权力的载体，最终成为公共管理的又一主体，这样才会产生较好的社会效益。

大多数学者将推动中国公共管理发展的因素归结为政府改革和公民社会的建立，我认为这其中很重要的是NGO的成长，因为NGO的成长既有利于中国公共管理的发展，也有助于中国公民社会的建立。

文字整理： 周睿智、郑锋茂、孙  瀚、程  舟

文字编辑： 张  江

（本文是根据陈庆云教授2005年11月29日的演讲整理的简略稿，未经本人审阅）